摘 要城乡建设用地增减挂政策是由2004年10月，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）中提出，《决定》中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2008年6月国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，这就使城乡建设用地增减挂进入了探索实行阶段。由此可见，当前我国城乡建设用地增减挂政策实施还处于初级探索阶段，由于理论与实践的不成熟，在这一阶段会爆发出各种问题，这些问题正是增减挂实施阻力的主要原因。山东省莘县大张家镇的增减挂项目在实施过程中遇到的层层阻力正是错综复杂的问题作用的结果。目 录
前言 1
(一）研究背景 1
（二）国内外研究现状 1
（三）研究目的及意义 2
一、增减挂项目实施过程中的主要阻力 3
（一）客观阻力 3
（二）人为阻力 4
二、合理推进增减挂项目实施的建议 6
（一）多渠道筹集资金，充分发挥市场的作用 6
（二）做好拆迁安置工作，充分保障农民权益 6
（三）补充耕地不仅注重数量，更要注重质量 6
（四）完善政府问责制,培育服务型的政府文化 7
（五）注重生态环境保护 7
结 论 7
参考文献 8
致 谢 9
前 言
(一）研究背景
当前我国正处于城镇化快速发展的时期,这一时期城镇化建设对土地的需求仍然会十分紧张,然而我国是一个多山地的国家，因此我国的土地资源尤其是耕地资源是有限的。如何利用这有限的土地资源进行我国城镇化建设,是我国政府急需解决的一个重大问题，因而挖掘建设用地的潜力显得尤为必要。因此，在这一严峻形势下，为解决这一重大问题国务院、国土资源部出台了一项新政策，那就是城乡将设用地增减挂。城乡建设用地增减挂（也就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩）,是针对我国目前土地供需矛盾现状，依据土地资源管理与利用的总体规划,将一些计划复垦为耕地的农村建设地块（主要是农村宅基地、废弃砖窑厂等）和计划用于城镇建设用地的地块(主要是新农村社区等新的居民聚居点)共同构成建拆旧新项目区,并通过营建新
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这一严峻形势下，为解决这一重大问题国务院、国土资源部出台了一项新政策，那就是城乡将设用地增减挂。城乡建设用地增减挂（也就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩）,是针对我国目前土地供需矛盾现状，依据土地资源管理与利用的总体规划,将一些计划复垦为耕地的农村建设地块（主要是农村宅基地、废弃砖窑厂等）和计划用于城镇建设用地的地块(主要是新农村社区等新的居民聚居点)共同构成建拆旧新项目区,并通过营建新设施拆除旧设施以及土地复垦复耕等工作,最终达到项目区内建设用地的总占地量不增加,农田面积不减少并且质量不降低,用地布局更加合理化的土地资源利用目标。增减挂政策的出台将很大程度上缓解现阶段我国土地供需矛盾这一严峻形势。
政策的实施往往会牵扯到各方利益，因此所有政策的实施都会存在阻力。增减挂钩是涉及到土地资源的政策，因此它的实施更会阻力重重。究其原因，一方面是利益相争，另一方面则存在于增减挂项目实施中的各种问题之中。山东省莘县大张家镇作为增减挂项目试点之一，存在着众多增减挂项目试点普遍存在的阻力。
（二）国内外研究现状
1.国内对增减挂项目存在的阻力来源及完善建议研究综述
任何一个政策在它的初级探索阶段都会面临重重阻力，增减挂政策也不例外。由于理论与实践的不成熟，在这一阶段会爆发出各种问题，这些问题正是增减挂实施阻力的主要原因，这也当前是众多学者研究的主要方向。学者们对城乡建设用地增减挂项目实施过程存在的诸多问题，进行研究并提出意见，从而使增减挂项目实施能够更加顺利。
（1）刘建生、王志凤等（2011）经过研究认为主要问题有：①存在忽视民情名义，进行强制拆迁，损害农民利益的现象。②片面追求建设用地指标，忽视项目区内实际情况，擅自扩大试点范围。③个别周转指标不能按时归还，影响项目进展。④增减挂钩缺乏相关的监督管理体制，具体的规章制度还有待于完善。⑤公众缺乏积极性，参与热情不高，相关宣传活动落后。同时，他们提出了完善建议：①尊重农民意愿、保障农民权益，一切以农民利益至上。②因地制宜、合理有序推进。③统筹规划、规范管理制度。④加大监督控制力度。[1]
（2）吕寒（2009）通过实地调查研究，认为主要问题有：①个别政府工作人员对增减挂钩含义模糊不清，在工作上存在认识误区，思想观念好工作能力有待进一步提高。②耕地质量问题是挂钩工作中最为突出的问题之一。③充足的资金是增减挂钩工作正常进行的物质保障。④拆迁与安置工作是增减挂钩工作面临的长期而艰巨的工作，这关系到农民的切身利益及政府公信力。⑤土地权属调整工作是增减挂钩工作中最复杂的工作，也是最为关键的工作。他们针对这些问题提出了完善建议：①增减挂钩工作的实施主体要明确，政府要充分尊重民意。②建立健全资金保障体系，为增减挂钩工作的顺利进行提供物质保障。③处理好土地产权问题，要尊重农民土地产权，做到切实保障广大人民群众的利益。④进行充分的调查论证，坚持从实际出发，实事求是，以避免挂钩工作的盲目性。⑤加强增减挂钩实施过程中的监督与管理工作，提高政府工作人员的素质。[2]
(3）宋水其、宋鸿良等学者（2011）也对增减挂项目进行深入研究，他们认为当前存在的主要问题是：①脱离实际，只注重周转指标数量，忽视项目区内实际情况。②复垦的耕地存在质量问题，存在建设用地占用良田情况。③农民法律意识薄弱，利益容易受到侵害。他们认为这些问题解决措施主要应从行政、经济、社会环境和政策措施等方面来进行完善。[3]
2.国外关于城乡建设用地增减挂的研究
增减挂政策是在我国土地资源需求矛盾这一严峻形势下，为解决这一重大问题国务院、国土资源部出台的一项新政策，为我国社会主义现代化建设所特，因此在国外城乡建设用地增减挂之一概念。但是，我们可以找到国内外所共有的农村治理，由于农村治理是增减挂研究中最主要的一部分内容。因此，在这里主要对国外相关农村治理研究现状进行综述。
（1）乡村景观保护研究
加拿大学者Sylvain Paquette(2001）研究了当时随着生产力的提高，耕地因产出量低而逐渐转为它用的变化，也就是所谓的城镇化，这就引起了当地景观格局变化的现象，美国政府认为土地发展权的转移是保护乡村耕地的重要方式。[4]乡村景观保护的不只是田园风景，更重要的是保护耕地，因为粮食才是人生存的基础。
（2）农村居民点用地变化研究
美国学者Musisi Nkambwe（1996）以博茨瓦纳地区为研究对象，对城乡交界地带的村庄建筑无组织扩张现象进行了研究。这就相当于土地兼并，是资本主义国家固有的弊端。政府要干预土地流转，不能任其自由发展。他认为处于城乡交界地带的公共土地取消以前自由无偿的土地分配体，实行商品化，减少土地权属流转的阻力，缓解城乡交界地带的拥挤现象。[5]
（三）研究目的及意义
1.研究目的
任何一个政策在它的初级探索阶段都会面临重重阻力，增减挂政策也不例外。我国增减挂政策刚出台不久，没有完整理论体系
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