钦州市政府购买养老服务研究【字数：7683】
一、引言
十三五时期，我国人口老龄化加速发展，人口老龄化形势更加严峻，呈现出快速老龄化、高龄化、空巢化三个新特征。2017年末，我国60周岁及以上人口总计2.3亿，占全国总人口比重的16.7%，其中失能半失能的老年人人口规模已经超过4000万[1]。通过第六次人口普查数据发现，钦州市60岁以上的老年人口有39.36万人，占12.46%，其中65岁及以上的老年人口为27.57万人，占有8.95%的比率。由此可以看出，我国的老年需求是相当大的。为应对人口老龄化给社会经济不同层面带来的挑战，政府需要转变原有救济型的福利供给模式中的责任角色，更积极参与社会养老服务供给，为老年人提供社会服务支持，使其老有所养、安享晚年。
政府购买养老服务是公共服务领域政社合作的一种形式。购买养老服务是政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的委托-合作-参与模式。购买服务意味着政府退出了直接提供服务的领域，转向出资人和监管者的角色。政府通过购买机制培育大量的社会主体来提供养老服务，缓解家庭结构变迁和老龄化社会中的养老需求与政府供给之间的矛盾[2]。购买服务后，政府供给公共服务的责任并没有卸载，反而借助实践探索进一步明晰和强化。通过购买机制，政府不再疲于生产服务，而是逐渐转向规划和监督。社会组织下沉到社区中，根据不同社区的服务需求和人口特点来精准地提供服务。本文以钦州市政府购买养老服务为主要内容，通过访谈、调研等方式，研究钦州市政府购买养老服务的现状，探讨政府购买养老服务出现的困难，并提出针对性的建议，以此能为钦州市政府购买养老服务提供理论依据。
就我国而言，老年人口高龄、失能和空巢化状况不断加剧，加之现有养老服务管理体制和运营机制适应市场能力较差，政府购买养老服务这一新机制，自本世纪初在中国应运而生。到今日遍地开花，以其十分凸显的独特优势，成为养老服务社会化背景下政府应对养老难题的重要举措。
二、政府购买养老服务内涵与理论基础
（一）政府购买养老服务内涵
在我国老年人口激增、养老服务需求多样化背景下，政府为应对养老难题探索出购买养老服务新举措[4]。具体内容为:政府通过财政拨款或其他筹资渠道，以公开招投标形式，向具有养老服务资质的社会组织购买养老服务，签订购买协议。政府委托第三方机构依据社会组织提供的养老服务实际情况和老年群体的反馈，对购买服务协议履行做出客观评估。
在购买养老服务过程中，政府不直接提供养老服务，而是将养老服务的供给委托给社会组织完成，以实现政府职能的转变。社会组织作为养老服务的提供者，按购买服务协议要求，保质保量提供服务并接受监督。老年群体作为养老服务的享受者，有义务对所接受的服务做出翔实客观的评价，以促进政府此项工作有效开展。
（二）理论基础
20世纪70年代以来，全球范围内掀起了以提高政府行政效率和公共服务质量为目标的行政改革浪潮，政府购买公共服务随之应运而生。政府购买公共服务，即通过社会力量提供公共服务，进而提高服务供给的效率、满意度和公共财政资金的使用效率，满足人群间多元化的服务需求。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品、私人产品、准公共产品三类，其中准公共产品的属性在于有限的非竞争性或有限的非排他性。根据这一定义和分类，居家养老服务显然是兼具公共产品和私人产品特征的准公共产品[5]。对于同处于社区的老人来说，部分老人在接受居家养老服务的同时，并不会影响其他老人享受该项养老服务，因为这是每一位老人都拥有的权利。但是随着服务老人数量的增多，势必会加重服务成本，增加边际人数的服务成本，故而具有一定程度的消费竞争性。此外，老人们享受到了满意的居家养老服务，既减轻了子女的养老负担，促进了家庭和睦，又有助于整个社会和谐发展。可见，居家养老服务是一种效益外溢的准公共产品。基于外部效应的存在，为弥补私人供给不足的市场缺陷，政府应该承担起提供居家养老服务的责任。与此同时，为解决政府失灵引发的公共服务支出规模过大或效率过低，采取政府与市场共担原则，以政府购买服务的形式来提供居家养老服务不失为好的选择，可进而实现帕累托最优。
另外，还可以从社会保障的角度来解读这一政策。社会保障制度作为一个国家政治、社会和经济发展的成果，其制度结构必然深深受到该国福利体制的影响。引用艾斯平一安德森对福利国家的经典三分法，可将社会保障制度分为自由主义、保守主义、社会民主主义三种模式[6]。自由主义模式强调个人责任，限制国家在社会保障政策领域中的权利，属于补救型；社会民主主义模式主张国家责任和权利，通过税收集中解决每个人的福利需求，属于普惠型；保守主义模式则介于两者之间，倾向于分层次的福利，如政府对某些群体比如老人、残障者、单身父母家庭等有一定补助，其政府支持力度大于自由主义模式，但同样也是补救型。目前，我国社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四大部分。社会救助选择性地面向底层群众，保障基本生活；社会保险是根据权利与义务相结合的原则共担风险；社会福利则结合普遍性和选择性，追求适度普惠；社会优抚针对的是军人及其家属，遵从励军荣军原则。从以上模式分类来看，我国社会保障与保守主义模式相类似，属于补救型，保障程度远不及社会民主主义模式。因而，我国社会保障仍有待进一步完善，应秉承底线公平的发展理念，即底线以下是刚性的，是政府和社会的责任，底线以上则可通过市场机制来解决，是柔性的，在保基本的基础上向适度普惠的方向发展。
作为社会保障体系的重要组成部分，养老保障除了基础的经济保障，还涉及服务保障。随着老龄化程度加深和家庭养老功能的逐渐弱化，居家养老服务已经成为我国社会养老服务体系的重要内容和形式[7]。然而，当前我国失能或半失能、失独、空巢、高龄等老人的养老问题己成难题，尤其是贫困家庭，较低的经济能力使得他们无力承担起专业的社会养老服务，生计压迫也使其难以分散过多精力来精心照料老人。因而政府购买居家养老服务将有刚性需求的困难老人纳入服务对象中，既强调政府的兜底责任，又表现出我国社会保障的残补性，即保障范围的有限性。依据上述我国社会保障底线公平的发展理念，政府购买居家养老服务不应仅仅局限于此，应在满足困难老人养老服务需求的基础上，适度普惠底线以上老年人群，即根据社会福利普遍性与选择性相结合的原则，政府可选择性地对一部分老人锦上添花，如为所有高龄老人购买服务，扩大养老服务的受惠面，通过与市场、家庭、社会组织等多元主体责任分担的形式，在经济保障的同时兼顾服务保障，全面地提高他们的生活质量和幸福程度，增进老年人的社会福利。
三、钦州市政府购买居家养老服务现状及问题分析
（一）钦州市政府购买居家养老服务现状调查
通过对钦州市的政府购买居家养老服务调查发现：地区经济发展水平并非影响政府购买居家养老服务政策的关键所在，即便是经济发展水平相类似的两个地区购买居家养老服务的政策也会存在较大差别。
1.救助型
该类政策具有社会救助的性质，由政府出资为孤寡、空巢、失能或半失能等困难老人购买基本的居家养老服务，委托或招标民营企业或社会组织承接居家养老服务项目，保障老人的基本日常生活[8]。在调查中，钦州地方政府购买的居家养老服务对象均为困难老人，这些政策所表现的依旧是补救式的福利模式，购买对象重点集中在高龄独居、残疾、三无等困难老人，属于政府关注保障的重点对象，受益人群极其有限。
2.救助兼福利型
该类政府购买居家养老服务政策不仅对特殊困难老人进行居家养老服务兜底性的援助，同时还选择性地覆盖部分高龄老人。这类政策显然比救助型的受惠面要大，选择的是在补救式福利模式的基础上，主张居家养老服务的适度普惠。但就目前而言，这种普惠仍有待加强，受惠人群有待进一步扩大[9]。
当前，我国居家养老服务处于初步探索阶段，居家养老服务市场尚在培育期，需要政府这只看得见的手加以扶持和引导。通过上述政策的梳理可以看出，不同地方政府对居家养老服务的政策导向不尽相同，尽管钦州的经济发展水平不同，但是仍可将钦州各地购买居家养老服务政策分为救助型和救助兼福利型两类。两类政策最显著的区别在于后者比前者多覆盖一个群体，即高龄老人，选择性地将该地区年满80，90或100周岁的所有老人纳入到购买对象中，增加覆盖人数的同时，也强调了政策对居家养老服务市场发展的扶持引导作用[10]。由于困难老人购买力弱，基本生活尚依赖于政府的各项救助，很难有经济实力从市场上购买其所需的居家养老服务。反之，高龄老人不仅存在较大的养老服务需求，而且不乏存在购买力强的潜在客户，政府通过为其购买部分养老服务项目，不仅是社会福利适度普惠的体现，更可激励老人及家庭进一步自费购买更多种类的居家养老服务，进而逐渐拉动整个市场的发展。因而政府购买居家养老服务政策中覆盖了兼具社会救助性质的困难老人和社会福利性质的所有高龄老人，除了履行政府兜底责任外，这也是帮助企业挖掘潜在服务需求的有效举措，不仅可以撬动整个居家养老服务市场需求，也是促进居家养老服务社会化、市场化的重要政策支撑。
（二）钦州市政府购买居家养老服务政策的直接成效
钦州市政府购买养老服务这种模式，虽然才进行有3年时间，但其成效却十分显著。政府通过购买服务的方式为居家老人提供养老服务，使得老人及其家庭、居家养老服务型企业及社会服务机构、政府相关部门三方互动，取得了多赢的局面，政策成效初见。
1.改善了老人生活质量，促进了家庭和睦
对于老年人及其家庭来说，政府为其购买居家养老服务无疑是改
善了自身的生活质量。尤其是诸如孤寡、低保、五保三无、伤残等困难老人本就处于社会的底层，是社会救助的重点关注对象，在给予经济补贴的同时，政府以购买服务的方式为其提供生活照料、精神慰藉、康复护理等方面的养老服务，有效地保障了老人的基本生活。与此同时，将养老服务委托给专业性的居家养老服务型公司或机构也更具专业性。如持证上岗的本土化一线服务人员能顺畅地与老人沟通，按照老人习惯及时调整养老服务内容，再加上精神上的交流，能给予其极大地安慰。在访谈中，老人纷纷觉得自身卫生状况及精神面貌都得到了极大的改善[11]。
政府购买的居家养老服务不仅满足了老人的养老需求，还相应减轻了家庭照料的负担。子女外出工作时，很难兼顾到老人，在对其进行生活照料的同时无法满足其深层次的精神需求。而对那些伤残老人的困难家庭来说，子女若选择全天候照料老人就会难以保障经济来源，若外出工作则影响对老人的照料，实属两难。而购买服务政策的出台极大地缓解了这一困境，有利于家庭和睦、协调家庭代际关系。
2.促进了居家养老服务企业及社会服务机构的可持续发展
对居家养老服务企业及社会服务机构来说，政府购买居家养老服务政策是助推其打开并进入居家养老服务市场的良好契机。基于老年群体的特殊性，即消费观念弱且购买力较低，再加上部分老人及家属对上门提供养老服务行为的不信任感，企业或社会服务机构单纯地依靠自身力量去吸引老人及家属自费购买居家养老服务，将会面临诸多阻碍[12]。而以政府购买的方式去提供养老服务，一是帮助居家养老服务企业或社会服务机构拥有固定养老服务业务，占据一定市场份额，购买资金的投入也可有效缓解他们的运营压力；二是居家养老服务企业或社会服务机构通过较为低廉的价格、优质的服务逐步赢得老人及其家庭的信任，打造品牌效应，吸引更多老人和家庭自费购买养老服务。此外，该政策也能激励更多的企业、社会服务机构进入到居家养老服务市场，对居家养老服务事业进行投资。，截至2017年底，钦州市政府通过颁布购买居家养老服务的实施细则及相关配套政策呈逐年上升的趋势，共培育出的企业及机构从事居家养老服务业，提供涵盖家政清洁、代买代购、医疗护理、精神慰藉等上百个服务项目，极大地促进了当地居家养老服务的发展。
3.提升了政府的亲民、为民形象
对政府来说，政府购买居家养老服务政策不仅提高了养老服务供给和财政资金的使用效率，而且还促进了政府的行政职能转换。随着经济社会的发展，老龄化程度不断加深，老年人对养老服务的需求与日俱增，对服务项目多元化、精细化的要求也随之提升[13]。仅依靠政府统包揽，一刀切地解决老年人的养老问题并不现实，必须要借助市场力量对老年人群体进行细分，针对不同类型的服务对象提供个性化的服务项目，这样才能有效地满足老年人多样化的养老需求。因此，政府应以购买养老服务的方式将社会力量引入养老服务业，利用市场化的运行机制，由第三方负责养老服务供给，满足老人物质和精神方面的养老需求。如此，不仅能提高养老服务的质量和效率，促进公共资金高效运行，实现养老资源的帕累托最优，而且能让老人免费享受到居家养老服务，更是服务型政府的生动体现，进而在人民群众中也树立了为人民服务的良好形象。政府为老人购买服务的行为得到了老人及家属的一致称赞，对于养老服务的满意度高达95%以上。借助钦州市慈航敬老协会对政府的话来说：有伯乐才有千里马，能得到政府关心和支持，我们每一个义工都能做好千里马的作用奔驰在广阔的天地里为老人服务。
（三）钦州市政府购买居家养老服务存在的问题
1.政府财政投入不足，购买力度小
我国政府购买养老服务的款项并没有设置单独预算项目，而是从公共服务的总体预算中列支，远远不能满足我国数量庞大的老年人的需求。此外，购买养老服务的资金来源相对单一，仅仅依靠政府的财政拨款来支持这一政策的实施具有较大难度。最后，各地养老服务水平根本上取决于当地的经济发展水平，政府财政投入的不足造成各地养老服务水平不均衡[14]。钦州市经济发展落后，人民的生活水平低，政府购买养老服务投入少，不能满足钦州市老年人口的需要。
2.缺乏制度化、规范化的购买程序
由于钦州市政府购买养老服务起步不久，使其向社会组织购买养老服务的过程缺乏制度性法律法规的约束，预算、购买流程、定价等都缺乏制度规范，政府直接设立或指定特定机构为服务的提供者，而不是采用公开招标的方式从优抉择，使社会组织不能平等地参与其中；对于钦州市政府购买养老服务的实施细则只有2015年的《钦州市促进养老服务业发展的实施方案》中提到，缺乏经验。此外，对社会组织提供的服务缺乏统一的评估标准，无法对不同部门提供服务的质量进行统一评价，不便于社区和服务中心的规范化管理，不利于实现养老服务质量提高以及老年人生活状况改善的目标。一些地方政府根据当地情况制定了相关指导意见、实施以及监督评估办法，但统一标准和规范的缺位使地方政府易出现寻租行为，为相关利益共同体谋利，违背改善老年人生活状况的初衷[15]。
3.受众范围窄，受益人数少
政府对享受养老服务的对象有着严格限制，老年人的居住条件、收入状况、身体情况、家庭状况等都成为限制条件，使得多数服务对象为三无老人和五保户，收入情况和身体状况较好的老人则不被纳入政府提供养老服务的范围内。据了解，钦州市慈航敬老协会2018年只有10个床位，今年已不接收五保户等条件良好的老年人。然而条件较好的老人遇到特殊紧急情况，需要医疗救助、精神慰藉以及各种其他援助的可能性又是切实存在且不可忽视的，因此政府购买养老服务在多样性、个性化发展和改善老年人生活质量，尤其是精神生活方面仍然有待提高[16]。除此之外，由于东西部发展存在较大差异，经济发展不均衡，各地养老服务的提供标准、监管状况也不尽相同，老年人享受养老服务水平也呈现出差别，导致整体受益范围较小。
4.政府购买社区居家养老服务的绩效评估难度大
对政府购买养老服务的绩效评估主要包括两个方面：效率和效果。但实际操作过程中，资金的使用效率和项目实施效果两个指标很难实现量化；政府作为服务的提供者和监督者的双重身份也使得民众对其发布的绩效评估结果的信任度降低，一些地方即便存在第三方评估机构也会出现规模小、专业化程度低、受政府影响因而缺乏独立性等问题[17]。此外，政府各部门之间还可能出现相互推诿的现象，影响监管力度和效果。专业的评估机构和完善的评估体系的缺位造成政府和社会组织不能发挥最大作用进而影响养老服务水平和质量的提升。
5.细节处理和政策衔接问题
政府购买养老服务属于政府购买公共服务的重要分支，应根据其性质的特殊性，理顺与各社会主体的多重关系，特别是要在服务承接端的建设以及配套政策衔接方面找到问题突破口[18]。我国近期虽然发布了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，但在细节以及各利益群体的协调方面并没有给出具体指导，政策浮动空间较大，在推进过程中存在较大风险。钦州市政府购买养老服务中，这种通病仍然存在。政府购买养老服务是一个系统工程，应有相应配套政策措施来进行规范。相关社会组织资质建设、专业人员培训、服务提供标准、绩效评估反馈等都需进行细化研究。此外，由于政策衔接性较差，在实施过程中出现了各地举措不一、各利益群体角色定位模糊不清、服务绩效评估和监管缺失等问题，制约了政府购买养老服务良性发展。
6.承接主体问题
政府购买养老服务的承接主体主要是指具备开展专业化养老服务能力的社会组织、事业单位、企业机构等。在我国，社会组织一般是非政府组织、非盈利组织、第三部门和民间组织等各类组织的统称[19]。当前，我国政府购买养老服务的承接方主要存在以下三方面问题。第一，社会组织发展与政策推进不同步。社会组织是政府购买养老服务的重要承接主体，是推进政府购买养老服务的重要一环。但在实际推进过程中，政府购买养老服务呈现内部化特征和形式性购买。一方面是由于社会组织自身建设不足，对政府依赖性较大；另一方面则是因为社会组织进入市场参与平等竞争的壁垒较强。第二，我国机关事业单位改革推进较慢，影响了承接主体平等参与市场竞争。2011年，xxxx颁发《关于分类推进机关事业单位改革的指导意见》，意见明确指出，要将从事生产经营活动的事业单位转为企业，对从事公益服务的，要强化其公益属性。改革后的事业单位可发展为承接政府购买养老服务的重要力量。在实际推进过程中却产生了政企不分、属性不明等问题，这也是政府购买养老服务呈现内部化的重要原因[20]。第三，机构养老模式不成熟。在我国政府购买养老服务的发展过程中，居家养老和社区养老模式发展较好，机构养老发展滞后。第四，服务机构发展不足，人员专业技能较弱。我国实行社区居家养老服务的时间短，专业机构发展不足，2014年社区养老服务机构和设施只有59284个，职工14.3万人。此外，专业服务人员数量少，专业技能薄弱，大部分工作人员只能提供基本的生活护理，缺乏专业的心理疏导和医疗照护技能，未经过正规培训，难以满足老年人多层次的需求；工作脏、累加之工资水平较低，难以对工作人员起到激励作用，因此工作人员队伍的积极性低且流动性高。产生这一问题的重要原因是提供养老服务的社会力量薄弱。社会组织的资金大多来源于社会捐助，缺乏稳定的资金来源，民政部2015年印发的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中又对财政拨款的使用范围做了进一步规定:项目不资助基建、研究、宣传类活动，任何单位不得以任何名义从项目经费中提取管理费，使社会组织的生存更加难以为继。据了解，今年钦州市政府对于养老服务已不做过多的补助，需要各社会组织自行解
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/303385.html
最新推荐
