地方国有企业内部控制现状研究以海口市菜篮子产业集团为例【字数：7810】
摘要：
随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的进一步发展，经济组织的类型也更加多元化，形成多种经济组织。地方国有企业作为国有企业重要组成部分，对区域经济发展、社会稳定等诸多方面都起着重要作用。本文在简述内部控制概念的基础上，引用内部控制的相关理论，研究分析了我国地方国有企业内部控制现状，并总结问题形成的原因，然后以海口市菜篮子产业集团为例，对该企业进行内部控制评价，并对其内部控制体系存在的问题提出完善的建议对策。
关键词：地方国企;内部控制;对策;
引言
从建国以来，占据着我国经济主体地位的国有企业，为我国社会主义经济建设做出了重大贡献，是社会主义经济建设的重要力量。我国国有企业经历了数十年的改革发展，新中国成立后受经济体制的影响，国有企业处于政企不分，大多数依靠国家有关政策，该阶段并无科学现代的内部控制体系，即便是有也是带有浓厚的行政管理意味。改革开放后，随着我国社会主义市场经济体制的建立，市场化程度越来越高，国有企业面临着更加激烈的竞争。而建立完善的企业内部控制体系，是促进国有企业健康、可持续发展的重要途径。
1地方国企内部控制概述
1.1地方国企概述
国有企业是由国家占有、控制企业的全部或大部分资产，并按规定登记注册的非公司制的经济组织。为调节国家经济而设立的，是国民经济发展的主力军，对国民经济各个方面的发展有着至关重要的作用。地方国有企业是由地方政府投资并控制的企业，是社会化大生产条件下，为弥补市场失灵，平衡国民经济，诸多方面具有特性的企业。作为国民经济中的重要组成部分，地方国有企业具有投资小，建设周期较短，投资效益发挥较快，企业生产灵活，适应性强，分散小型资源能够充分利用等优势。但技术水平不高，企业经济难以发展。
1.2内部控制相关理论
1.2.1内部控制定义
1972年，美国审计准则委员会（ASB）所做的《审计准则公告》，该公告循着《证券交易法》的路线进行研究和讨论，对内部控制提出了如下定义：“内部控制是单位在一定的环境下，为了提高其经营效率、充分有效地获取和使用各种资源，实现其经营目标，而在单位内部实施的各种制约和调节组织的方法”。内部控制制度是指在企业内部实施的，为了确保经济业务活动的效率和效果，保证财务信息的正确性、可靠性，保护企业资产的完整性，防止企业内部出现欺诈舞弊行为，防范、避开在其经营过程中可能发生的风险，确保贯彻落实相关的法律法规，而制定和实施的一系列具有控制职能的程序与措施的总称。
1.2.2内部控制五要素
内部环境，包含企业组织架构、公司机构的设置、管理人员的经营理念、明确人员的分工与权责等。内部环境决定了企业的内部控制基调，影响企业内部控制的整体氛围，是实施有效内部控制的基础。
风险评估，是对企业在日常经营管理活动中可能发生的风险进行分辨和评估，与企业在实际管理中的需要相结合，针对确定的风险，制定相应的策略。
控制活动，是企业为了实现既定的目标，采用相应的方法，降低企业在经营中的不确定性，把损失降到最低，控制在可承受度之内。
信息与沟通，是企业经营过程中收集内外部各种信息，对收集到的信息分析整理，在企业上下、内外传进行递、沟通的一个过程。
内部监督，是通过一定的方式对整个内部控制实施过程进行监控，评价内部控制的有效性，确保其运转正常有效，如发现其存在不足之处，加以改进。
内部控制体系的建立基于内部环境的优良，风险评估与控制活动确保内控体系的正常运转，信息与沟通是企业内外部的联系，保证企业内控体系与外部之间的沟通，根据市场变化及时改进，内部监督对内控体系的实施进行监督，发现其缺陷并反馈给管理层，及时改进，确保整个内控体系正常运转。
2地方国企内部控制现状分析
2.1地方国企内部控制现状
2.1.1内部控制意识薄弱
地方国有企业的领导层大多数是近几年才开始接触内部控制，内部控制的意识非常薄弱，甚至不理解内部控制是什么，要做什么。在企业实施内部控制过程中，企业对内部控制的重要性认知程度有限，对内部控制制度不重视，这很大程度上影响到企业的发展。相对的，我国内部控制理论和法律法规建设也大多是参考和沿用西方国家的内部控制理论，欠缺独立创新和自建体系的能力。只有一些占据国民经济命脉的大型国有企业才建立了比较全面的内部控制体系，而大多数地方国有企业危机意识欠缺，对内部控制体系没有正确的认识，不够重视，只是按照政策规定建立了简单的框架，没有构架更深层次的结构。同时，由于内部控制的实践水平比较低，反而使企业对内部控制的认知不全面，使其发展停滞不前。内部控制是一种内在的规整，无法在短期内看到效益，大多管理层为了追求立竿见影的效果，创造更高的经济利益，很难对内部控制有正确的、全面的认识，因此没有高度重视内部控制工作。企业管理理念没有与内部控制评价结合起来，所以内部控制体系的建立实施也就没有实质性的效果。
2.1.2缺乏系统全面的内部控制体系
多数地方国有企业都按照政策规定建立了内部控制体系，企业内部控制体系涉及到企业经营活动的各个层次。《企业内部控制配套指引》对内部控制体系的建立给出了一个指导性框架，对企业各个层次的各项经济业务给出了一定的范围内的规范性指导意见，但评价规范还不够完整，提出的评价方法不够全面，对每个行业的企业来说，和企业自身相关的业务和行业内特殊业务没有涉及到，所以要完善内部控制体系，企业需要根据自身的经营管理情况制定出具体的内部控制制度。而有些地方国有企业是在国家出台的配套性文件的基础上照搬理论，没有深入了解实际，制定出不够系统全面的内部控制体系。有些企业已经建立内部控制体系，但在实践过程中，内部控制工作没有很好的落实，因为内部控制制度不够全面具体，只是按照国家规定印发了框架性的制度文件，建立了简单的内部控制框架，没有制定具体的、全面的内部控制制度，所以，内部控制体系没有起到应有的作用。大多数企业忽略了内部控制信息化的建立，上下沟通没有效率，企业沟通成本过高，内部控制制度建立却不能够进行良好的实施。因此，内部控制工作水平的高低与内部控制体系的完善程度一脉相连。
2.1.3内部审计与监督缺失
内部控制工作开展缺乏监督，我们就不知道是否达到了预期的作用。在我国企业内部控制工作中，无论是上市公司，私营企业，还是国有企业，占据重要地位的一向是审计监督，它作为独立的一员，对开展内部控制工作保驾护航。内部审计在企业实施内部控制工作中起着重大作用，这就要求内审部门必须要独立于被审计单位，直接向董事会或审计委员会报告审计工作结果。然而现实中，我国企业的内部审计的独立性存在着较大的局限，由于企业体制的原因，难以保持完整意义上的独立的内审部门，而且是由财务部门工作人员兼任内部审计人员，没有专业的学习过审计知识，也没有系统的接受过审计职能培训，审计素质较低，无法确保内部审计的实施有效进行。
内部监督部门一般是由监事会或国资委派驻的纪检组等机构担任。在实践过程中监事会并没有发挥应有的作用，履行监督职能困难重重，监督失灵。一些地方国有企业的董事长兼任总经理，拥有绝对的决策权，董事会的权利无法履行到位。国资委派驻的纪检组工作人员的工资福利由派驻单位发放，办公地点也在派驻单位，也会影响一定的独立性，做不到完整全面的监督工作。外部监督以政府和社会监督为主，但因为信息沟通渠道不畅，社会大众很难了解企业内部控制状况，信息公开透明度薄弱。而社会审计机构是由企业自身聘请，有利益上的影响，不能够全面地发挥监督职能，外部监督也是困难重重，导致内部控制工作开展没有实效。
2.2地方国企内部控制存在问题的原因
2.2.1外部环境薄弱
外部环境是影响企业内部控制的重要因素之一，地方国有企业容易受地方性政府出台政策的影响，也容易受市场经济波动的影响。现今，社会保障体系不够健全，对国有企业有针对性的法律法规不够完善，政府配套服务环境措施存在问题等一系列外部因素制约了国有企业的发展。
我国对内部控制工作了解程度和评价水平还有待加强，随着经济发展全球化，影响我国市场外部环境的因素越来越多越来，我国出台的关于内部控制工作的指引性文件还不够成熟，由于现代网络科技发达，管理方面有关的专家观点、意见层出不穷，声音太多太杂，地方国有企业没有具备完好的辨别能力，无法选择适合自身的内部控制体系建立方法。并且部分地方国有企业依靠的是国家的各种内部控制政策，自身不具备创新能力，整个内部控制过程都是由国家干预的，并非是企业自身需求的动力，整个过程就像完成一项任务，企业主动积极性不高，难以建立真正先进的适合企业自身的内部控制制度。国家宏观调控只是指引一个大方向，真正适合企业自身的内部控制还是要靠企业自身的摸索。且地方国有企业的领导层忙于业务开拓，审计人员接触的内部控制知识比较单一，缺乏全面的内部控制知识培训。
2.2.2国企的治理结构不健全
现代公司治理结构包含了股东、董事、监事及经理层之间的制衡关系。现代企业制度中，由股东组成的股东会拥有公司的所有权，是公司的控制者，董事会受股东会的委托，按照股东会的决议来制定公司的各种政策方针，聘请经理层来管理和经营公司，实现公司的经营目标。董事会的权力行为，由内部选举产生或者外派产生监事会来监督，他们各司其职，相互独立，又互相牵制。
在之前的治理结构中，国有企业由中央国资委或者地方国资委组成股东大会，近年来国有企业深化改革，很多国有独资企业向国有控股企业转变，管理模式由行政领导向控股股东转变，以前是为了实现企业利润最大化，而现在是考虑如何让股东实现利益最大化。虽然国有企业改革日渐深化，但之前的行政领导模式还有着一定的影响，行政部门是所有者，也是监督者，权责不分离，没有形成现代独立的公司治理制度。全体上下意见高度一致，没有不一
样的声音，从某种程度上也反映了企业内部监督不力的事实。即便是国有控股结构，企业股权结构也较为单一，只有占绝对比例的股东有话语权，变成了实际的掌控者，无法客观评价和决策公司的各项业务活动。
2.2.3人力资源政策的缺失
一般在国有企业内工作就相当于有了金饭碗，是比较稳定的，堪比于地方国家机关公务人员，管理模式也带有浓厚的的国家机关单位的色彩，所以企业员工的危机意识淡薄，没有动力去学习进步。并且职位升迁缺乏有效的竞争机制，论资排辈的现象时而有之，对员工的激励程度不够。企业内部的薪酬管理制度比较僵化，表现出色的员工和表现一般的员工薪酬福利待遇一致，员工工作的积极性就大大降低了，企业也失去了进步的空间。部分地方国有企业不注重员工的继续教育和培训，员工只要像流水线一样完成手头上的工作就行，在工作之余不思进取，没有学习新知识。就算偶尔组织培训，也只是形式上的培训，基层员工并没有与培训专家进行深入的沟通，也无实践经验，很多培训停留在表面上，对员工的成长进行没有起到太大的作用。大多数知名院校毕业的技术人才都留在了大城市，进入一些大型央企、大型私企或者外企工作，导致地方国有企业无法招揽到更多更好的人才。而企业内部工作人员整体素质较低，对内部控制工作了解不够全面，整个领导层的水平参差不齐，无法适应企业高端业务的需求。
3地方国企内部控制案例分析
3.1海口市菜篮子产业集团概况
海口市菜篮子产业集团有限责任公司成立于2015年，是海口市政府投资的国有独资企业，注册资本10000万元。主要经营建设农副产品批发市场与其运营管理；建设菜篮子生产基地与其运营管理；建设农贸市场、菜篮子末端销售网点与其运营管理；农副产品冷链物流、仓储加工、分拨配送服务；建设农副产品综合服务平台信息系统与其运营管理；投资建设菜篮子项目、项目代建等。
公司始终坚持贯彻以人民为中心的发展思想，践行集团“责任、坚毅、实干、奋进、和谐”价值观念，为市场保供稳价，让菜价稳定成为常态，让更多的群众能享受到“菜篮子”的经营成果，让更多人民群众的“菜篮子”实惠、丰富。
3.2海口市菜篮子产业集团内部控制评价
针对海口市菜篮子产业集团的内部控制进行研究分析，以发放调查问卷、数据分析、根据资料总结等方法对海口市菜篮子产业集团进行了内部控制风险评估，找出其存在的问题。具体如下：
3.2.1治理结构单一，管理层权利过于集中
海口市菜篮子产业集团经营管理的重大事项，由董事长召集党委书记会议商讨决定，最高权力机构股东大会却没有设立，经营管理公司的经理层由政府以编制聘请。国有企业的实际所有者是政府部门，但政府部门并没有亲自参与管理，只是从大局上建立相关政策、法规，自上而下执行。管理层的结构单一，总经理职务由董事长兼任，因而董事长拥有绝对的决策话语权，独揽大权，事实上董事会、监事会被弱化，缺乏有力的监督，分权和制约缺乏有效实施。基层员工的升迁考核大多依赖于管理层，因此对管理层的决策基层员工基本不会有任何异议，仅仅是听令办事，所以管理层听不到反对声音，决策机制得不到全员的检测与监督。其组织结构图如下：
图3.1海口市菜篮子产业集团组织结构图
3.2.2内审机制流于形式
多数国有企业对内部审计机构没有给予应有的重视，关于“内部审计监督”与“会计监督”的区别高层管理人员没有正确分辨，没有独立的内部审计机构，内部审计被当做财务部门的一个附属职能，其工作由财务人员开展，内部审计机构不独立，内部审计工作不能独立开展，内部控制体系缺乏自我纠错能力。而负责内部控制工作的人员，把内部控制评价工作当成是上级部门分配下来的任务之一，看待问题也没有站在管理层的高度，工作人员将材料制作完整，内部控制评价工作完成及时，但内容避重就轻，只反映了部分表面问题，对这些问题没有深入剖析。且工作人员是根据上级部门的文件精神来布置工作，并未接受内部审计方面系统的、长期的培训，不具备专业的审计知识，内部审计部门的工作性质与内容，财务部门工作人员不清楚，无法站在专业的角度给公司内部控制制度提出专业的意见和建议。
3.2.3内外部监督失灵
外部监督主要来自于政府派驻的纪检组，由于是派驻单位发放派驻纪检组的工资，从某一程度上会影响纪检组工作的独立性。内部监督主要是由内审机构不定期组织内审人员或是邀请第三方机构审计人员进行审计监督。公司委托的第三方机构，多半会被企业影响自身的立场，在发表的审计意见上有所偏向。内部审计部门因为在企业内部工作，企业利益与自身利益挂钩，也想减少企业内部的矛盾，无法较好地将所有真实的情况反映出来。部分工作人员对内部控制监督的重要性没有正确的认知，对内部控制理论知识的认知程度低，把内部控制监督工作当做是纪检组、内部审计部门的，没有意识到到自身也享有监督的权利。并且大型国有企业的审计报告及对外财务报表才是社会公众比较关注的重点，地方国有企业这方面受到的监督和约束较少，也就造成了内部控制制度流于形式的现象。部分内部控制制度出台后就挂在官方网站，或是印在小册子里，在企业实际工作中并没有实际执行，并且制度出台后就“一劳永逸”，没有与时俱进，根据企业自身的需求进行更新。尤其是监管部门要求整改的事项，没有深层面的自我检查，仅就事论事，造成部分问题屡提屡犯，没有利用数据进行科学的决策。
3.3海口市菜篮子产业集团内部控制制度重建方案
3.3.1重整企业治理结构
海口市菜篮子产业集团没有设立股东大会，公司重大决策事项由董事长召集党委书记联合决定，大多是董事长决策方案，董事会成为一言堂。所以，要想改善企业内部控制制度，一定要设立股东大会，对董事会的权责划分清楚，有效制衡董事长的权利，充分发挥董事会的职能。股东大会、董事会和监事会形成三权分立，相互制衡，防止权力过于集中。企业应具备的组织结构一定要建立健全，不相容岗位应分离，管理层人员要分工明确，关键岗位人员不应出现兼职重叠的现象，企业虽然不大，但该设立的岗位、应履行的职责都应全面。
3.3.2完善内审机制
内部审计工作要脱离原先的财务部门，成立独立的内部审计机构，由专人负责内部控制工作，再对外聘请一名内部审计专家作为长期顾问，定期组织工作人员进行内部审计培训，及时更新知识。内部审计机构应新设内部控制科，单独管理内部控制工作。由于企业内部控制工作现处于起步阶段，初始化工作需要相应的人员去完成，分配好人员的岗位职责。从实际出发，注重对内部控制岗位人员的培训，既要对公司的情况了如指掌，也要对国家出台的各种内部控制规章制度及配套指引了然于心。加强管理层对内部控制工作重要性的认识，认识到内部控制工作不是为了应付上级部门的检查，而是要根据企业自身的实际情况，以改善企业经营管理为目的，看待内部控制工作要站在企业战略的高度。对于内部控制的认知，不单单只是管理层，企业内部员工也要加强对其认知程度，内部控制工作要全员参与，才能有效提高内部控制工作的执行力。企业经营过程中，再根据企业的实际情况进行相应的调整改变。
3.3.3加大内外部监督力度
市政府派驻的纪检组变更为独立的外部监督部门，是市纪委、市监委的直属领导部门，主要职责是协助配合市纪委、市监委等部门履行监督职能。外部监督部门具有独立的监督职能，一旦发现企业经营管理有违规情况，立刻向市纪委报告。
董事会与监事会互相平等，相互独立，互相监督。监事会具有监督公司重大事项决策过程的职能，对董事会作出的决议具有质询权与监督权，调查董事会及高层管理人员违法违纪情况的权利是监事会的附属职能。可监督董事会及高层管理人员的行为，一旦发现其有违法违纪行为，监事会有权制止他们。再者监事会的监督范围也应包括公司财务信息，监事会可直接查阅公司的财务资料，当公司内部人员发现财务有异常或高层管理者有不良行为时，可直接向监事会举报，监事会具有保障职工利益的权力。
4完善地方国企内部控制对策建议
4.1培养专业人才
为了能更好的分配工作，每个员工的能力应进行评估，按员工的能力匹配相应的岗位，制定正式的岗位手册，每一位员工的岗位职责、应具备的技能都要详细规划好。每个岗位都具有一定的专业性，特别是那些具有极强专业性的岗位，必须要配有证书才能上岗。那么地方国有企业在招聘或者招录员工的时候，专业的门槛一定要设好，才能为企业选取优秀的人才。在企业内部，要最大限度发挥员工的积极性，把合适的人才放在合适的位置上。在招录的新员工进来之后，应组织新员工进行入职培训，关于内部控制关键知识点作为要点着重培训，并且在企业运营过程中，要不定期给员工组织培训，更新扩展知识库。建立良好的人力资源机制，以培养有效人才为目标，要给员工提供一定的升迁和成长空间，而不是论资排辈升迁，打击员工的积极性。有效建立绩效考核机制，把员工的利益与绩效挂钩，企业要给表现出色的员工给予一定的奖励，激发员工的积极性。
4.2完善公司治理结构
建立现代化企业制度，构建股东会、董事会、监事会和经理层各司其职、协调运转、有效制衡的公司治理结构是现代化企业的核心。由董事会决议公司经营的重大事项、经理层负责公司的日常运营、监事会负责监督企业内外事项、股东会及股东监督和决策参与机制，结合起来才是健全的公司治理结构。地方国有企业可能因为企业规模小，未上市等原因，某些机构无法很好的设立。但地方国有企业应尽量建立健全现代企业治理结构的功能性机构，通过设立董事会，监事会和争取外部监督等方式来实现所有权、经营权、监督权三权分立的结构。
4.3建立健全风险评估机制
内部与外部的经营环境瞬息万变，内外部各种各样的风险会接踵而来，并随着经营环境的变化而变化。企业建立自身的目标体系是建立风险评估机制的前提，一切阻碍目标体系发展或与目标体系背道而驰的因素都被视作风险因素
原文链接：http://www.jxszl.com/lwqt/yzlw/356514.html
